Première politique élaborée par la Communauté économique européenne (CEE), la politique agricole commune (Pac) a été un instrument puissant de l'unification européenne. Elle reste la principale politique commune et absorbe en 2008, 43 % du budget communautaire.

Figurant dès 1957 dans le traité de Rome (25 mars 1957), la Pac n'a été mise en place qu'en 1962 et reflète, à cette époque, la nécessité d'augmenter la production alimentaire dans une Europe dévastée par des années de guerre. Très rapidement, la Pac atteint les objectifs qui lui ont été assignés : accroître la productivité de l'agriculture, stabiliser les marchés et garantir la sécurité alimentaire à des prix raisonnables pour les consommateurs.

Cependant, les déséquilibres sont rapidement apparus et se sont accentués avec le temps. La Pac s'est retrouvée confrontée à de multiples problèmes : excédents, augmentation des dépenses consacrées aux marchés, disparités persistantes entre agricultures européennes... Les critiques sont aussi venues de l'extérieur : libéralisation des marchés à travers les négociations du Gatt (Accord général sur les  tarifs douaniers et le commerce), mondialisation des échanges, déréglementations...

Les premières réformes

A partir du milieu des années 1980, la politique des prix communs garantis fait place aux premières réformes :

- 1984 : les quotas laitiers et l'adoption du principe de la discipline budgétaire qui limite la croissance des dépenses agricoles.

- 1988 : le Conseil européen prend plusieurs mesures concernant les grandes productions : introduction de stabilisateurs, mise en oeuvre de la discipline budgétaire, réforme de la politique structurelle (doublement des aides au profit des exploitations et des régions les plus handicapées).

Des réformes majeures

Mais ces réformes se révèlent peu efficaces. Les stocks s'accumulent pour atteindre des niveaux records. Les dépenses budgétaires ne cessent de croître. Dans le même temps, le revenu agricole a cessé de progresser depuis 1973 et la disparité des exploitations s'accentue. Le nombre d'actifs agricoles est en régression constante à cause des gains de productivité. Au cours des années 1990, la Pac connaît deux réformes majeures qui en font un véritable enjeu de société.

Celle de 1992 prépare la conclusion du cycle de négociations « Uruguay Round » au Gatt (accord général sur les tarifs douaniers et le commerce) avec le passage d'un système fondé essentiellement sur les prix à un soutien du revenu des exploitants reposant à la fois sur les prix et les aides directes : diminution importante des prix de soutien, particulièrement dans le secteur céréalier. Dorénavant, des aides directes sont versées en compensation de la baisse des prix. En outre, est née l'obligation de mise en jachère pour bénéficier des aides compensatoires.

Cette réforme s'est aussi accompagnée de mesures structurelles : encouragement par des primes à la protection de l'environnement, aides au boisement, préretraite...

En 1999, les perspectives financières de l'Union européenne (UE ) sont fixées pour les années 2000-2006. La Pac est directement concernée. Son budget est gelé jusqu'en 2013. C'est l'« Agenda 2000 ». Il anticipe le nouvel élargissement de l'UE ainsi que les exigences renforcées en matière de développement rural et de protection de l'environnement. Ce n'est là qu'une étape vers un changement plus profond de politique. En effet, ce qui ne devait être qu'une révision à mi-parcours de l'Agenda 2000 tourne à l'opération lourde en 2003 (application 2005-2006). Afin d'améliorer la compétitivité de l'agriculture européenne, la Commission propose une plus grande libéralisation des marchés agricoles, une meilleure répartition des soutiens entre les secteurs et les régions (découplage des aides de la production), un transfert des aides vers le développement rural (modulation) et enfin une attribution des aides conditionnée par de bonnes pratiques agricoles (conditionnalité).

La libéralisation s'accentue

A la fin de 2008 (application en 2009-2010), le bilan de santé de la Pac accentue cette tendance. Le démantèlement des outils de gestion des marchés s'accélère. La modulation s'envole (10 % en 2013). La Pac doit financer de nouveaux défis (changement climatique, énergies renouvelables, gestion de l'eau, biodiversité).

La France qui avait appliqué la précédente réforme « a minima » doit amplifier le découplage des aides de la production et rééquilibrer les aides sur le territoire.

Le 23 février 2009, Michel Barnier, alors ministre de l'Agriculture, a présenté la mise en oeuvre française du bilan de santé de la Pac. La réorientation des aides, qu'il veut « ambitieuse et raisonnable », poursuit quatre objectifs : maintenir l'emploi sur le territoire, soutenir la production à l'herbe et les modes de développement durable et améliorer la gestion des risques climatiques et sanitaires.

En France, à partir de 2010, près de 1,4 milliard d'euros, 18 % des aides directes (couplées et découplées), seront réattribués sur d'autres bases que les références historiques individuelles et une grande partie des aides sera découplée : 100 % des aides Cop (céréales et oléoprotéagineux, dont 25 % sont encore couplées), des primes à la brebis (dont 50 % sont encore couplées) et des primes à l'abattage (gros bovins et veaux dont 40 % sont encore couplées). Enfin, la PMTVA (prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes) sera découplée à 25 %.

Quatre secteurs bénéficieront de cette nouvelle répartition des aides : les surfaces implantées en herbe, les productions dites fragiles (lait de montagne, veaux sous la mère, ICHN (indemnités compensatoires de handicaps naturels), ovins et caprins, blé dur dans les zones traditionnelles, légumes de plein champs et pommes de terre), les productions dites durables (agriculture biologique, protéines végétales et nouveaux défis) et le fonds sanitaire et l'assurance récolte.

La Pac après 2013

Prochaine échéance : 2011. L'Union européenne doit arrêter le prochain budget de la Pac. Même si l'on peut dire que la crise économique mondiale a sauvé la Pac, les pressions sur le budget agricole restent fortes. D'autres secteurs comme la recherche ou l'innovation voudraient s'approprier une part du gâteau. Cette décision sera déterminante pour l'avenir de la Pac après 2013. Avec la ratification du traité de Lisbonne (prévue à la fin de 2009), qui  modifie l'organisation des institutions européennes, l'avenir de la Pac ne dépendra plus seulement de la Commission européenne. Le Parlement européen sera codécisionnaire sur le budget et les orientations de la Pac.

par Arielle Delest

(Mis à jour le 22 octobre 2010)